在非常規(guī)天然氣的發(fā)展中，有許多重大的障礙需要克服。這些障礙不僅僅是常規(guī)天然氣生產(chǎn)和利用中要克服的問題，更重要的是在頁巖氣開發(fā)中所產(chǎn)生的有關社會和環(huán)境問題。

與常規(guī)天然氣相比，頁巖氣的工業(yè)集約型生產(chǎn)過程對環(huán)境造成的生態(tài)影響和環(huán)境破壞會更大些。因為頁巖氣的生產(chǎn)需要鉆探更多水平井，還需要采用水力壓裂等技術提高氣體產(chǎn)量。頁巖氣的開發(fā)，對土地利用、水資源（特別是飲用水）污染、甲烷等廢氣排放、潤滑劑的重金屬污染以及對當?shù)厣鐓^(qū)的干擾和公眾的身體健康都帶來很大的威脅。環(huán)境問題、社會問題和減少溫室氣體排放是約束頁巖氣開發(fā)的主要障礙。

美國頁巖氣發(fā)展的經(jīng)驗和教訓十分深刻，其進一步發(fā)展正受到環(huán)境和社會問題的約束和嚴峻挑戰(zhàn)。許多歐洲國家對頁巖氣發(fā)展對環(huán)境的影響和破壞，以及潛在的地質(zhì)變化和引發(fā)地震的不確定因素都十分擔心。歐洲許多國家，例如英國、法國和德國，對美國頁巖氣的能源變革并沒有給予積極回應。波蘭等一些東歐國家對頁巖氣的開發(fā)抱有濃厚的興趣，但是，大多數(shù)歐洲國家認為，頁巖氣開發(fā)即使能夠為歐洲提供大量的天然氣，其對環(huán)境污染的影響和不確定性，阻止了非常規(guī)天然氣在歐洲的發(fā)展。

中國的頁巖氣開發(fā)存在著許多制約因素。在中國大規(guī)模開發(fā)頁巖氣之前，最亟待解決的問題是如何建立頁巖氣的監(jiān)管體制，深化市場化改革。與此同時加強環(huán)境的監(jiān)管，使頁巖氣能夠朝著健康的方向發(fā)展。

中國現(xiàn)在沒有一個統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣的監(jiān)管機構(gòu)。中國現(xiàn)有的天然氣政府監(jiān)管職能分散，與天然氣的發(fā)展不相適應，對頁巖氣的監(jiān)管也就更無從談起。中國沒有統(tǒng)一的天然氣監(jiān)管機構(gòu)，造成天然氣發(fā)展緩慢。

現(xiàn)有的政府監(jiān)管職能分散，沒有統(tǒng)一的頁巖氣監(jiān)管機構(gòu)：

負責頁巖氣發(fā)展的政府職能分散在不同的部門，各部門的政策和監(jiān)管措施，常缺乏互相協(xié)調(diào)。國家發(fā)改委能源局主要負責常規(guī)和非常規(guī)天然氣規(guī)劃制定，頒布促進和約束常規(guī)和非常規(guī)天然氣的政策和激勵措施。國家發(fā)改委價格司負責價格監(jiān)管，制定常規(guī)和非常規(guī)天然氣在生產(chǎn)、流通和消費的各個環(huán)節(jié)中的價格制定。除此之外，國家發(fā)改委環(huán)資司和氣候司負責制定節(jié)能和應對氣候變化的國家戰(zhàn)略和行動方案。國土資源部負責常規(guī)和非常規(guī)天然氣的資源管理和探礦權(quán)及開采權(quán)的發(fā)放。國土資源部還負責頁巖氣開發(fā)的土地利用。國土資源部在2011年底將頁巖氣作為獨立礦種實施管理，并制定市場進入、退出門檻及條件，對探礦區(qū)塊進行招標。國家環(huán)保部制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標準、規(guī)范和政策。環(huán)保部根據(jù)《空氣法》《水法》以及《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，對違反這些環(huán)境標準者給予處罰。財政部和國家稅務總局負責制定頁巖氣開發(fā)利用的稅收和收費標準。

國家政府部門在管理和監(jiān)管頁巖氣方面經(jīng)常缺乏協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管。例如，國土資源部在頁巖氣開發(fā)的市場準入、退出門檻規(guī)定中，盡管提出要加強環(huán)境保護，卻沒有具體的環(huán)境標準和規(guī)范。環(huán)保部相關部門也沒有參與頁巖氣開發(fā)的討論和政策規(guī)劃的制定。頁巖氣開發(fā)消耗大量的水資源，包括地表水資源，水利部應參與水資源的分配利用管理。國土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標與國家發(fā)改委的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)之間缺少溝通和交流。

中國常規(guī)和非常規(guī)天然氣監(jiān)管體制需要積極協(xié)調(diào)政府各個部門的監(jiān)管政策、標準和要求。

頁巖氣監(jiān)管面臨的主要問題和障礙：

國內(nèi)天然氣管網(wǎng)的布局正在形成粗線條的網(wǎng)絡，但還遠遠不適應頁巖氣發(fā)展的需要。按照《天然氣“十二五”規(guī)劃》的目標，西氣東輸三線在“十二五”實現(xiàn)通氣。西一線180億立方米輸氣量，西二線300億立方米，加上西三線年輸氣量300億立方米，每年供應800億立方米的天然氣。中石化的煤制管道提上議程，主要是新粵浙煤氣管道，每年300億立方米的輸氣量。此外，沿海各LNG接收站也準備用管道相連接。2020年前形成的管道網(wǎng)絡奠定了今后發(fā)展的基礎，但是，頁巖氣的發(fā)展要求管道網(wǎng)絡更密、布局區(qū)域面更廣。管道發(fā)展非常迅速，急需對自然壟斷性質(zhì)的天然氣輸送管網(wǎng)加以監(jiān)管。

頁巖氣開發(fā)需要有新技術，特別是水平橫向鉆探以及水力壓裂技術。這些關鍵性的技術中國尚未掌握，關鍵技術的知識產(chǎn)權(quán)基本上都在國外公司手中。應該鼓勵國內(nèi)企業(yè)與國外的公司合作，學習和掌握關鍵技術。缺乏關鍵技術導致頁巖氣開采成本增加。在這種學習的過程中，中國公司掌握和購買這些關鍵技術需要付出很高的成本。

中國頁巖氣的地質(zhì)條件與美國相比，儲存埋藏深而且比較分散。大部分的開采區(qū)塊分布在山區(qū)和丘陵地帶，開采的技術和勘探風險較大。中國勘探資源可采儲量尚未摸清，區(qū)塊的資源品質(zhì)也較差。在勘探過程中，尋找頁巖氣資源密集區(qū)不僅存在一定的難度，初期勘探開采的投入也比較大。較高的開采成本相應地約束了中國頁巖氣的發(fā)展。

頁巖氣的開發(fā)需要投入大量的資金，頁巖氣開發(fā)具有成本高、運作周期長、資金回收慢的特點。目前，中國打一口3000多米深的水平井需要1億元左右。因此，需要考慮制定有關的政策和激勵措施，使資金的籌集和投入多樣化，有利于降低開發(fā)企業(yè)的風險和管理成本。所有這些問題都應該在監(jiān)管體制中得到明確的反映。

中國目前沒有頁巖氣監(jiān)管機構(gòu)，相應的專業(yè)監(jiān)管人員也沒有。頁巖氣的開發(fā)在中國是一個新的產(chǎn)業(yè)，對開發(fā)中碰到的各種問題積累的經(jīng)驗和教訓嚴重不足。即使在常規(guī)天然氣的開發(fā)中，也沒有很好培養(yǎng)出懂行的專業(yè)監(jiān)管人員。面對將來每年鉆井上萬口的發(fā)展規(guī)模，監(jiān)管的能力幾乎為零。

現(xiàn)有的油氣資源開發(fā)中，環(huán)境監(jiān)管能力薄弱，未有完善的環(huán)境監(jiān)管標準、規(guī)范和處罰措施，企業(yè)按照自律原則實施監(jiān)管。環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)場執(zhí)行不到位。對頁巖氣開發(fā)來說，既沒有現(xiàn)成的天然氣開發(fā)環(huán)境標準可循，也沒有根據(jù)頁巖氣對環(huán)境造成潛在影響更大的因素來研究和制定新的標準。目前在各個招標區(qū)塊的前期勘探階段，基本沒有環(huán)境標準和規(guī)范可以參照，更沒有現(xiàn)場的環(huán)境監(jiān)管人員加以監(jiān)管。

在現(xiàn)有分散的政府監(jiān)管體系中，價格被政府牢牢控制，導致中國的天然氣供應量少，需求量大，缺口巨大。中國的天然氣有相當大一部分供應給城市居民，政府在價格監(jiān)管上十分謹慎，沒有放松和放開對天然氣價格的監(jiān)管。

氣價低影響了天然氣開發(fā)企業(yè)的積極性，他們將投資轉(zhuǎn)向石油或其他的領域，潛在的投資者也興趣索然，天然氣投資十分缺乏。這種局面造成了國內(nèi)天然氣探明儲量少，開采力量不足。

價格問題更是頁巖氣開發(fā)所遇到的最重要和最需要解決的問題。

頁巖氣開采的特點需要投資者和企業(yè)投入更多的資金，如果價格太低，就無法克服在關鍵技術、勘探風險和保護環(huán)境等方面的較高成本，會造成頁巖氣發(fā)展胎死腹中。

為了促進頁巖氣大規(guī)模的開發(fā)，中國急需建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，尤其要把放松價格監(jiān)管作為市場化改革的中心，將加強環(huán)境監(jiān)管作為頁巖氣發(fā)展的重中之重。

建立統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣監(jiān)管機構(gòu)

中國能源市場改革的一個重要內(nèi)容就是將政府政策制定和監(jiān)管職能分離開來，由統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)對能源活動和服務實施監(jiān)管。

常規(guī)和非常規(guī)天然氣的監(jiān)管首先要建立一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。

從目前來看，價格監(jiān)管在國家發(fā)改委，環(huán)境監(jiān)管在環(huán)保部，市場準入與退出、探礦權(quán)和土地利用由國土資源部負責管理。

從國外開發(fā)頁巖氣的經(jīng)驗來看，盡管有的國家實施的也是分散的政府監(jiān)管，但是，他們有統(tǒng)一的監(jiān)管隊伍對每一口井實施全面和全過程監(jiān)管，相關環(huán)境法律框架完善，執(zhí)行力度很強。

根據(jù)中國監(jiān)管力量弱以及環(huán)境法律執(zhí)行和實施力度不強的狀況，應該建立一個統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣的監(jiān)管機構(gòu)。其對頁巖氣的監(jiān)管目標是：經(jīng)濟贏利和環(huán)境保護。

監(jiān)管機構(gòu)的設置可依照分散和集中相結(jié)合、自上而下和自下而上相結(jié)合的方式進行。

集中式的監(jiān)管是將主要的監(jiān)管權(quán)集中到一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，其主要職能是：第一，市場準入/退出門檻的設立。市場準入/退出的機制應從國土資源部剝離出來，劃歸到統(tǒng)一的監(jiān)管部門。第二，價格的監(jiān)管和設定。價格監(jiān)管從國家發(fā)改委完全剝離出來，統(tǒng)一的監(jiān)管部門如果沒有監(jiān)管價格，就形同虛設，不會有很強的監(jiān)管能力。第三，環(huán)境監(jiān)管標準應由環(huán)保部來制定，監(jiān)管部門具體實施。監(jiān)管部門要組建強有力的專業(yè)監(jiān)管隊伍，對每口井實施全面全過程的監(jiān)管。第四，土地利用監(jiān)管。土地利用標準和控制由國土資源部制定，監(jiān)管機構(gòu)具體實施。土地利用、水資源的保護以及空氣排放物的監(jiān)管具體都歸統(tǒng)一的專業(yè)監(jiān)管隊伍實施。

在自上而下的模式中要建立全國統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。在現(xiàn)有的國家電力監(jiān)管委員會的基礎上，將天然氣的監(jiān)管職能和二氧化碳市場交易的監(jiān)管職能納入國家電力監(jiān)管委員會，并改名為國家能源和碳市場交易監(jiān)管委員會，作為國務院直屬的事業(yè)機構(gòu)。在自下而上的監(jiān)管模式中，要大力充實和擴大地方能源和碳市場交易監(jiān)管委員會的能力，要有獨立的、專業(yè)的、人力資源配備較齊的監(jiān)管隊伍來管理。在監(jiān)管的過程中，可以根據(jù)本地區(qū)的條件，對上級監(jiān)管部門所賦予的價格監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管予以調(diào)整。總的要求是，在環(huán)境標準和社會影響標準中，地區(qū)的標準不應低于國家制定的標準，但可以嚴于國家制定的標準。價格監(jiān)管根據(jù)各地的情況，較大幅度放松，甚至放開對氣價的監(jiān)管。例如，在東部地區(qū)，國內(nèi)天然氣的供應價格應與進口的LNG的價格逐漸靠攏。中西部地區(qū)根據(jù)區(qū)域市場的供需關系，對價格做出適當?shù)妮^大幅度的調(diào)整?？梢圆捎貌煌膬r格模式，例如天然氣階梯價格和季節(jié)性調(diào)節(jié)價格。

中央監(jiān)管機構(gòu)加強對地方監(jiān)管的檢查和督導。如果某個地方在頁巖氣開發(fā)的過程中，發(fā)生嚴重的頁巖氣事故和放松環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)象，上級部門應該要求地方監(jiān)管部門改正，積極落實各種改進的措施。地方監(jiān)管部門是中央監(jiān)管機構(gòu)的派出單位，人事權(quán)在中央監(jiān)管部門手里，經(jīng)費由中央監(jiān)管機構(gòu)全部或部分撥出。經(jīng)費來源可以從資源稅，或開采權(quán)收費，或零售氣價中收取，地方應拿大頭。地方只設立省一級監(jiān)管部門，直接掌握向各地派出的專業(yè)監(jiān)管隊伍。

這種監(jiān)管架構(gòu)可以有效避免地方為了發(fā)展頁巖氣而放松對環(huán)保監(jiān)管要求的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在過去經(jīng)濟高速發(fā)展的幾十年里，屢見不鮮。在頁巖氣的發(fā)展中要杜絕這種現(xiàn)象的再度發(fā)生。

推動以價格監(jiān)管為中心的市場化改革

從國外的常規(guī)和非常規(guī)天然氣發(fā)展情況來看，放松價格監(jiān)管是一個行之有效的方法。

例如，美國在上世紀三四十年代由于天然氣管道的鋪設和發(fā)展，要求設立聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC），管理跨州天然氣管道。同時各州對天然氣的價格實施監(jiān)管。由于考慮到天然氣管道運輸?shù)淖匀粔艛嘈再|(zhì)和消費者的負擔，各州的監(jiān)管委員會往往將價格管制在一個較低的水平上，造成天然氣開發(fā)不足，供應短缺。

在上世紀70年代末，美國改革了監(jiān)管機構(gòu)，大膽放開對天然氣價格的管制，刺激了常規(guī)和非常規(guī)天然氣的開發(fā)。許多企業(yè)將大量資金投入到技術研發(fā)，在開采技術上產(chǎn)生了水平鉆井和水力壓裂等技術的開發(fā)應用，使頁巖氣的開發(fā)出現(xiàn)了井噴式的發(fā)展。

目前中國進口的管道天然氣和沿海進口的LNG價格都比國內(nèi)生產(chǎn)的天然氣價格高40%-60%不等。例如，從卡塔爾進口的LNG達到4元/立方米。上海從澳大利亞進口的LNG的成本比國內(nèi)管道天然氣成本高1倍。由于國內(nèi)生產(chǎn)的天然氣價低，影響了企業(yè)開發(fā)的積極性。逐步提高國內(nèi)天然氣的價格，是開發(fā)頁巖氣的主要驅(qū)動力。

目前在廣西、廣東開展的天然氣價格改革試點，其宗旨是要走市場化改革的道路，也就是要放開和放松對天然氣價格的監(jiān)管。有步驟地放開氣價，使天然氣生產(chǎn)成本和合理利潤能夠得到體現(xiàn)，既能滿足保護環(huán)境的需要，也不會對消費者造成太大負擔。兩廣地區(qū)的價格改革說明天然氣價格的放松和放開是可行的，是值得推廣的。在東部地區(qū)天然氣的需求非常旺盛，這給天然氣價格改革提供了基礎的條件。

政府放松天然氣價格管制并不是說無論在什么條件下都任價格自由漲落。天然氣開發(fā)所涉及到的技術創(chuàng)新成本、投資風險、投資多樣化、管網(wǎng)鋪設以及由于環(huán)保問題所提高的生產(chǎn)成本和投資成本都可以在價格的改革中得到補償，促進頁巖氣的開發(fā)。

按一般的匡算，由于加強對環(huán)境的監(jiān)管，頁巖氣的生產(chǎn)成本會提高7%左右。在價格的改革中，如果與進口LNG的價格相比，將國內(nèi)生產(chǎn)的天然氣價格提高20%，是完全可行的。價格改革和放松價格監(jiān)管是激勵頁巖氣發(fā)展的最主要的動力。

在頁巖氣的發(fā)展中應該考慮降低環(huán)境的要求來減少企業(yè)的投資和生產(chǎn)成本，這種做法既危害了環(huán)境也阻礙了頁巖氣的發(fā)展，不可能真正的提高企業(yè)開發(fā)頁巖氣的信心。放松價格監(jiān)管是市場化改革的核心，是促進頁巖氣大規(guī)模發(fā)展的抓手。

加強環(huán)境監(jiān)管是消除頁巖氣發(fā)展障礙的有效解決方案

頁巖氣的開發(fā)會對環(huán)境造成一定的危害并影響公眾身體健康，這是引發(fā)爭議最重要的原因。中國的頁巖氣資源很多都分布在生態(tài)比較脆弱的地區(qū)，如果開采頁巖氣不加強環(huán)境防備，其負面作用就會抵消開采頁巖氣所帶來的益處。

頁巖氣開發(fā)過程中會產(chǎn)生對土地的破壞、水資源的污染及有害氣體的排放，但這些危害都可以通過提升技術、制定嚴格的環(huán)境標準和監(jiān)管措施減少。中國在煤炭、石油、稀土、金屬礦等方面盲目開采造成不可逆轉(zhuǎn)環(huán)境破壞的教訓，是極其慘痛和深刻的。只有在生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)加強環(huán)境監(jiān)管，才能有效避免環(huán)境破壞事故的發(fā)生。降低環(huán)境標準和放松環(huán)境監(jiān)管以換取頁巖氣開發(fā)的速度和規(guī)模是絕對錯誤的想法和做法。

環(huán)境監(jiān)管的核心是事前監(jiān)管、全過程監(jiān)管和事后評估監(jiān)管：

事前監(jiān)管就是要求開發(fā)企業(yè)認真做好鉆井位置的選擇、當?shù)氐刭|(zhì)條件信息的收集，以及水資源可獲得性和地下水循環(huán)的調(diào)查。盡量減少對土地的破壞和提高有效土地利用。在開發(fā)之前要求企業(yè)做好必要信息披露，與當?shù)厣鐓^(qū)建立良好互動關系，了解當?shù)氐刭|(zhì)條件和各種污染物背景，采集樣品并密封保存，以備將來事后評估監(jiān)管時使用。專業(yè)監(jiān)管隊伍要針對當?shù)貤l件，對環(huán)境標準和規(guī)范做出科學、適當?shù)恼{(diào)整和核查。

全過程監(jiān)管開采的整個過程。從鉆探到完井到生產(chǎn)以及后續(xù)過程都要實施監(jiān)管，監(jiān)管依據(jù)頁巖氣開發(fā)的環(huán)境標準和規(guī)范。過程監(jiān)管也就是在開發(fā)過程的幾個重要環(huán)節(jié)必須現(xiàn)場評估，滿足所有相關條件和要求后，經(jīng)過專業(yè)監(jiān)管人員簽字才可進入下一步生產(chǎn)程序。環(huán)境監(jiān)管的各種標準和規(guī)范在各個環(huán)節(jié)都應該滿足。要采用綠色完井技術以及壓裂技術，壓裂回水要進行處理和再利用，這些都是全過程監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。

事后評估監(jiān)管。在監(jiān)管前期和監(jiān)管過程中所產(chǎn)生的環(huán)境影響有時不容易覺察和掌握，在生產(chǎn)的最后階段要對地下水、地表水的污染狀況與原來的樣品對照，檢驗其是否對地下水，尤其是飲用水，產(chǎn)生了污染。在一些氣體的測試檢查中要盡量減少溫室氣體，尤其是減少甲烷的排放。要評估頁巖氣生產(chǎn)過程給地質(zhì)構(gòu)造帶來的變化以及評價發(fā)生地震的不確定因素。事后監(jiān)管也建議開發(fā)商利用各種技術和措施進行補救，或者回收逃逸的溫室氣體。事后監(jiān)管的評估應該嚴格，對達不到標準的企業(yè)要給予懲罰。

實施全面的公共環(huán)境監(jiān)管：

頁巖氣的開發(fā)過程應該有所有利益相關方的參與。政府的主要作用是制定嚴格的監(jiān)管標準和規(guī)范以及政策制定和實施。監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國和地方的監(jiān)管標準和規(guī)范，并派出隊伍對每口井實行監(jiān)管。頁巖氣開發(fā)及相關企業(yè)應該建立企業(yè)自律標準，并將國家和地區(qū)的標準作為公司必須遵從的最低要求。當缺乏地區(qū)的環(huán)境標準時，公司應該參照國際和其他地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管標準，制定相應的企業(yè)標準來開發(fā)生產(chǎn)。非政府組織和其他社會組織要加強社會監(jiān)督，監(jiān)督企業(yè)遵守環(huán)境標準，發(fā)揮監(jiān)管機構(gòu)起不到的作用。非政府組織提出推動監(jiān)管的倡議，同時也對監(jiān)管機構(gòu)開展監(jiān)督。要發(fā)揮社區(qū)的作用，因為頁巖氣開發(fā)往往直接影響到社區(qū)居民的身體健康及經(jīng)濟活動。社區(qū)積極參與，公司和監(jiān)管機構(gòu)互動可以使頁巖氣開發(fā)不僅保護環(huán)境，而且能夠增加社區(qū)經(jīng)濟活動和增加就業(yè)機會。

環(huán)境監(jiān)管的主要內(nèi)容包括：

水平鉆井和水力壓裂法是頁巖氣開發(fā)的核心技術。在此生產(chǎn)過程中，由于潤滑劑中的化學成分夾雜著大量水（稱為壓裂液體）以及沙石被高壓注入地下井，壓裂鄰近的巖石構(gòu)造并擴張裂口，使天然氣能夠進入井中以便收集。這些水在壓裂后的某個時間段又返回地面。這些生產(chǎn)活動可能對環(huán)境和人類健康造成負面影響，包括水體污染、空氣污染和土地破壞。

1.頁巖氣開發(fā)前的規(guī)劃和預備工作。要禁止在生態(tài)十分脆弱的地區(qū)開展頁巖氣的開發(fā)，在選擇鉆井地點時要盡量減少對人口稠密地區(qū)、文化遺址、現(xiàn)有土地使用和生態(tài)環(huán)境的影響。在勘探鉆井前要與當?shù)厣鐓^(qū)、居民和其他有關單位商談，并對開發(fā)的規(guī)劃和運行發(fā)布公告、聽取評論，聽取反饋意見后加以修改。要與當?shù)氐幕A設施統(tǒng)一起來，盡量利用當?shù)氐幕A設施，減少新的道路和設施用地。

在前期準備中，要與當?shù)卣捅O(jiān)管機構(gòu)建立密切的聯(lián)系，按照監(jiān)管要求準備報批材料。公司的管理人員要參與環(huán)境監(jiān)管，并對當?shù)氐叵滤臀廴疚锏雀鞣N環(huán)境噪音背景收集樣品密封保存。要向當?shù)氐谋O(jiān)管機構(gòu)報備各種信息資料，包括潤滑劑的化學成分等（這些信息可以不對外公開披露）。可以公開披露的信息要適當?shù)赝ㄟ^網(wǎng)站或其他形式向公眾告知。

2.土地利用的影響。頁巖氣開發(fā)中，土地是列為首要關注的問題。除了氣井施工需要土地，頁巖氣的開發(fā)還需要更多的土地用來修建道路、水池以及輸氣設施。這些土地的利用可能會破壞地表和影響周邊的生物多樣性。大規(guī)模鉆井利用的土地量對中國來說會與農(nóng)業(yè)、工業(yè)和居民用地相競爭。在中國，鉆井地區(qū)一般來說，都是人口比較稠密的地方，因此，要特別注意對居民生產(chǎn)和生活的影響。

3.水資源影響。頁巖氣開發(fā)的水資源消耗是巨大的，一般一口井需要耗水1萬立方米左右，這將限制在水資源匱乏地區(qū)開發(fā)頁巖氣。頁巖氣開發(fā)對當?shù)厮疁匾约吧飼a(chǎn)生重大的影響，要密切關注當?shù)氐乇硭秃粗匾募竟?jié)性徑流變化。

地表水的污染如果管理不當，大量廢水會危及地表及地下水體，反排廢水和生產(chǎn)廢水要加以處理并再利用。這兩類廢水由于水力壓裂生產(chǎn)流程，包含有各種有害的化學物質(zhì)。這些物質(zhì)既來自化學潤滑劑，也來自其他的化學抗腐劑和添加劑，以及其他的地下水污染物，例如，碳氫化合物、重金屬、鹽分及自然形成的放射性物質(zhì)。在水處理的過程中，化學物質(zhì)滲透到淺層土壤并進入含水層。水力壓裂液體和廢水在儲存和往返于鉆井現(xiàn)場的運輸過程中，要防止出現(xiàn)意外的地表溢漏。來自氣井的甲烷、重金屬、放射性物質(zhì)和其他污染物可以通過各種途徑流出，污染地下水資源。劣質(zhì)套管和水泥灌注也可能成為污染物流出的通道。要努力采用和做好綠色完井技術，阻止污染物通過自然斷層、裂縫、透水層以及其他方法向上遷移或流向地下蓄水層，這些都可能對地下水體造成污染。

防止地下水污染。對所在地區(qū)開展適當?shù)牡刭|(zhì)勘查，要在哪里鉆井，要在什么地方實施水力壓裂都要做出評估，看這些活動對深部斷層和地質(zhì)結(jié)構(gòu)變動引發(fā)地震的可能性，以及液體對地質(zhì)層是否有污染，防止液體污染地下水資源。確保水力壓裂的液體不會擴展到氣層以外。落實嚴格的氣井設計和施工，以及加固和完井規(guī)則。

氣井和其他地層完全隔離，特別是與淡水飲用水層要完全隔離。還要采取各種措施，防止和遏制地表水泄漏和來自氣井的液體泄漏。要適當處置反排水和廢水以及固體廢棄物。

要努力減少淡水用量，再利用和循環(huán)利用水資源，減少對當?shù)厮Y源的污染和過度開采。

4.空氣質(zhì)量和氣候變化。頁巖氣的開采過程與天然氣一樣，因有大量的甲烷泄漏而廣受關注。這些溫室氣體的排放，尤其是甲烷排放，既浪費了開采出的天然氣，同時也對空氣質(zhì)量和氣候變化產(chǎn)生很大影響。如果這些泄漏氣體沒有被很好控制的話，頁巖氣利用對氣候的影響不會比煤炭排放二氧化碳產(chǎn)生的影響小。

因此，我們應該努力把甲烷泄漏排放量減少到1%以下。應該采取各種措施，利用現(xiàn)有的技術和新的技術來減少甲烷的排放，這些技術都是商業(yè)化和低成本的。尋求在完井的整個生產(chǎn)周期內(nèi)減少逃逸的和排放的溫室氣體。在鉆井的周期過程中，盡量減少來自車輛、鉆井引擎、水泵電機以及壓縮機所造成的空氣污染。

5.要制定相應的應急響應計劃，能夠與風險規(guī)模相匹配。在頁巖氣的開采過程中有發(fā)生各種事故的風險，要制定各種措施和方案，減少這些事故的發(fā)生和降低危害程度。在事故發(fā)生中能夠積極采取應對措施。頁巖氣開發(fā)對環(huán)境的影響要進行獨立評估和驗證。

近期與中期建議

中國的頁巖氣發(fā)展正蓄勢待發(fā)，眾多企業(yè)摩拳擦掌，躍躍欲試，中國頁巖氣的大規(guī)模開發(fā)是可以預期的。但在大規(guī)模開發(fā)之前，我們必須要加強環(huán)境監(jiān)管能力建設和深化價格監(jiān)管改革。

我們就此提出近期（2013年-2014年）和中期（2015年-2016年）監(jiān)管方面的幾點建議。

近期方案（2013年-2014年）：加強各政府機構(gòu)的協(xié)調(diào)，目前尤其應該加強國土資源部和國家發(fā)改委的協(xié)調(diào)。根據(jù)頁巖氣“十二五”的發(fā)展規(guī)劃，制定合理的市場準入/退出標準和制度。在環(huán)境監(jiān)管標準方面應該加強與環(huán)保部的協(xié)商。

國家發(fā)改委應該推動天然氣價格改革，制定改革的指導原則和時間表。推動價格改革，發(fā)出正確的市場信號，吸引更多的投資者積極參與頁巖氣的開發(fā)。克服頁巖氣前期開采中的較大風險和不確定因素，調(diào)動國內(nèi)外頁巖氣公司的積極性，參與中國頁巖氣的開發(fā)。

環(huán)保部應該盡快開展頁巖氣環(huán)境監(jiān)管的標準和規(guī)范的研究制定。在目前應該與招標區(qū)和示范地區(qū)的開發(fā)結(jié)合起來，盡快出臺頁巖氣開發(fā)的環(huán)境標準和規(guī)范（暫定方案），使之應用在前期的開發(fā)生產(chǎn)中，讓標準草案在實踐中加以檢驗、修改和提高。

加強對頁巖氣開發(fā)技術和環(huán)保技術的研發(fā)、引進和應用。采取各種市場和經(jīng)濟手段，盡早獲得成熟的頁巖氣開發(fā)技術和環(huán)保技術。

中期方案（2015年-2016年）：建立全國和地方的頁巖氣開發(fā)監(jiān)管機構(gòu)，組建強有力的專業(yè)監(jiān)管隊伍，實現(xiàn)事前監(jiān)管、全過程監(jiān)管和事后評估監(jiān)管。

環(huán)保部要頒布一套完善的環(huán)境監(jiān)管標準和規(guī)范，制定強有力的實施條例并嚴格貫徹執(zhí)行。常規(guī)和非常規(guī)天然氣的部門改革趨于完善，價格監(jiān)管全面放松和放開，市場化改革取得成效。

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