在非常規(guī)天然氣的發(fā)展中，有許多重大的障礙需要克服。這些障礙不僅僅是常規(guī)天然氣生產(chǎn)和利用中要克服的問題，更重要的是在頁巖氣開發(fā)中所產(chǎn)生的有關(guān)社會(huì)和環(huán)境問題。

與常規(guī)天然氣相比，頁巖氣的工業(yè)集約型生產(chǎn)過程對(duì)環(huán)境造成的生態(tài)影響和環(huán)境破壞會(huì)更大些。因?yàn)轫搸r氣的生產(chǎn)需要鉆探更多水平井，還需要采用水力壓裂等技術(shù)提高氣體產(chǎn)量。頁巖氣的開發(fā)，對(duì)土地利用、水資源（特別是飲用水）污染、甲烷等廢氣排放、潤滑劑的重金屬污染以及對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的干擾和公眾的身體健康都帶來很大的威脅。環(huán)境問題、社會(huì)問題和減少溫室氣體排放是約束頁巖氣開發(fā)的主要障礙。

美國頁巖氣發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)十分深刻，其進(jìn)一步發(fā)展正受到環(huán)境和社會(huì)問題的約束和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。許多歐洲國家對(duì)頁巖氣發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響和破壞，以及潛在的地質(zhì)變化和引發(fā)地震的不確定因素都十分擔(dān)心。歐洲許多國家，例如英國、法國和德國，對(duì)美國頁巖氣的能源變革并沒有給予積極回應(yīng)。波蘭等一些東歐國家對(duì)頁巖氣的開發(fā)抱有濃厚的興趣，但是，大多數(shù)歐洲國家認(rèn)為，頁巖氣開發(fā)即使能夠?yàn)闅W洲提供大量的天然氣，其對(duì)環(huán)境污染的影響和不確定性，阻止了非常規(guī)天然氣在歐洲的發(fā)展。

中國的頁巖氣開發(fā)存在著許多制約因素。在中國大規(guī)模開發(fā)頁巖氣之前，最亟待解決的問題是如何建立頁巖氣的監(jiān)管體制，深化市場(chǎng)化改革。與此同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境的監(jiān)管，使頁巖氣能夠朝著健康的方向發(fā)展。

中國現(xiàn)在沒有一個(gè)統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。中國現(xiàn)有的天然氣政府監(jiān)管職能分散，與天然氣的發(fā)展不相適應(yīng)，對(duì)頁巖氣的監(jiān)管也就更無從談起。中國沒有統(tǒng)一的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，造成天然氣發(fā)展緩慢。

現(xiàn)有的政府監(jiān)管職能分散，沒有統(tǒng)一的頁巖氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)：

負(fù)責(zé)頁巖氣發(fā)展的政府職能分散在不同的部門，各部門的政策和監(jiān)管措施，常缺乏互相協(xié)調(diào)。國家發(fā)改委能源局主要負(fù)責(zé)常規(guī)和非常規(guī)天然氣規(guī)劃制定，頒布促進(jìn)和約束常規(guī)和非常規(guī)天然氣的政策和激勵(lì)措施。國家發(fā)改委價(jià)格司負(fù)責(zé)價(jià)格監(jiān)管，制定常規(guī)和非常規(guī)天然氣在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)中的價(jià)格制定。除此之外，國家發(fā)改委環(huán)資司和氣候司負(fù)責(zé)制定節(jié)能和應(yīng)對(duì)氣候變化的國家戰(zhàn)略和行動(dòng)方案。國土資源部負(fù)責(zé)常規(guī)和非常規(guī)天然氣的資源管理和探礦權(quán)及開采權(quán)的發(fā)放。國土資源部還負(fù)責(zé)頁巖氣開發(fā)的土地利用。國土資源部在2011年底將頁巖氣作為獨(dú)立礦種實(shí)施管理，并制定市場(chǎng)進(jìn)入、退出門檻及條件，對(duì)探礦區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)。國家環(huán)保部制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策。環(huán)保部根據(jù)《空氣法》《水法》以及《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，對(duì)違反這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)者給予處罰。財(cái)政部和國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)制定頁巖氣開發(fā)利用的稅收和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

國家政府部門在管理和監(jiān)管頁巖氣方面經(jīng)常缺乏協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管。例如，國土資源部在頁巖氣開發(fā)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出門檻規(guī)定中，盡管提出要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，卻沒有具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。環(huán)保部相關(guān)部門也沒有參與頁巖氣開發(fā)的討論和政策規(guī)劃的制定。頁巖氣開發(fā)消耗大量的水資源，包括地表水資源，水利部應(yīng)參與水資源的分配利用管理。國土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)與國家發(fā)改委的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)之間缺少溝通和交流。

中國常規(guī)和非常規(guī)天然氣監(jiān)管體制需要積極協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門的監(jiān)管政策、標(biāo)準(zhǔn)和要求。

頁巖氣監(jiān)管面臨的主要問題和障礙：

國內(nèi)天然氣管網(wǎng)的布局正在形成粗線條的網(wǎng)絡(luò)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)頁巖氣發(fā)展的需要。按照《天然氣“十二五”規(guī)劃》的目標(biāo)，西氣東輸三線在“十二五”實(shí)現(xiàn)通氣。西一線180億立方米輸氣量，西二線300億立方米，加上西三線年輸氣量300億立方米，每年供應(yīng)800億立方米的天然氣。中石化的煤制管道提上議程，主要是新粵浙煤氣管道，每年300億立方米的輸氣量。此外，沿海各LNG接收站也準(zhǔn)備用管道相連接。2020年前形成的管道網(wǎng)絡(luò)奠定了今后發(fā)展的基礎(chǔ)，但是，頁巖氣的發(fā)展要求管道網(wǎng)絡(luò)更密、布局區(qū)域面更廣。管道發(fā)展非常迅速，急需對(duì)自然壟斷性質(zhì)的天然氣輸送管網(wǎng)加以監(jiān)管。

頁巖氣開發(fā)需要有新技術(shù)，特別是水平橫向鉆探以及水力壓裂技術(shù)。這些關(guān)鍵性的技術(shù)中國尚未掌握，關(guān)鍵技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)基本上都在國外公司手中。應(yīng)該鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)與國外的公司合作，學(xué)習(xí)和掌握關(guān)鍵技術(shù)。缺乏關(guān)鍵技術(shù)導(dǎo)致頁巖氣開采成本增加。在這種學(xué)習(xí)的過程中，中國公司掌握和購買這些關(guān)鍵技術(shù)需要付出很高的成本。

中國頁巖氣的地質(zhì)條件與美國相比，儲(chǔ)存埋藏深而且比較分散。大部分的開采區(qū)塊分布在山區(qū)和丘陵地帶，開采的技術(shù)和勘探風(fēng)險(xiǎn)較大。中國勘探資源可采儲(chǔ)量尚未摸清，區(qū)塊的資源品質(zhì)也較差。在勘探過程中，尋找頁巖氣資源密集區(qū)不僅存在一定的難度，初期勘探開采的投入也比較大。較高的開采成本相應(yīng)地約束了中國頁巖氣的發(fā)展。

頁巖氣的開發(fā)需要投入大量的資金，頁巖氣開發(fā)具有成本高、運(yùn)作周期長、資金回收慢的特點(diǎn)。目前，中國打一口3000多米深的水平井需要1億元左右。因此，需要考慮制定有關(guān)的政策和激勵(lì)措施，使資金的籌集和投入多樣化，有利于降低開發(fā)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和管理成本。所有這些問題都應(yīng)該在監(jiān)管體制中得到明確的反映。

中國目前沒有頁巖氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管人員也沒有。頁巖氣的開發(fā)在中國是一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)，對(duì)開發(fā)中碰到的各種問題積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)嚴(yán)重不足。即使在常規(guī)天然氣的開發(fā)中，也沒有很好培養(yǎng)出懂行的專業(yè)監(jiān)管人員。面對(duì)將來每年鉆井上萬口的發(fā)展規(guī)模，監(jiān)管的能力幾乎為零。

現(xiàn)有的油氣資源開發(fā)中，環(huán)境監(jiān)管能力薄弱，未有完善的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和處罰措施，企業(yè)按照自律原則實(shí)施監(jiān)管。環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行不到位。對(duì)頁巖氣開發(fā)來說，既沒有現(xiàn)成的天然氣開發(fā)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可循，也沒有根據(jù)頁巖氣對(duì)環(huán)境造成潛在影響更大的因素來研究和制定新的標(biāo)準(zhǔn)。目前在各個(gè)招標(biāo)區(qū)塊的前期勘探階段，基本沒有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范可以參照，更沒有現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境監(jiān)管人員加以監(jiān)管。

在現(xiàn)有分散的政府監(jiān)管體系中，價(jià)格被政府牢牢控制，導(dǎo)致中國的天然氣供應(yīng)量少，需求量大，缺口巨大。中國的天然氣有相當(dāng)大一部分供應(yīng)給城市居民，政府在價(jià)格監(jiān)管上十分謹(jǐn)慎，沒有放松和放開對(duì)天然氣價(jià)格的監(jiān)管。

氣價(jià)低影響了天然氣開發(fā)企業(yè)的積極性，他們將投資轉(zhuǎn)向石油或其他的領(lǐng)域，潛在的投資者也興趣索然，天然氣投資十分缺乏。這種局面造成了國內(nèi)天然氣探明儲(chǔ)量少，開采力量不足。

價(jià)格問題更是頁巖氣開發(fā)所遇到的最重要和最需要解決的問題。

頁巖氣開采的特點(diǎn)需要投資者和企業(yè)投入更多的資金，如果價(jià)格太低，就無法克服在關(guān)鍵技術(shù)、勘探風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)環(huán)境等方面的較高成本，會(huì)造成頁巖氣發(fā)展胎死腹中。

為了促進(jìn)頁巖氣大規(guī)模的開發(fā)，中國急需建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尤其要把放松價(jià)格監(jiān)管作為市場(chǎng)化改革的中心，將加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管作為頁巖氣發(fā)展的重中之重。

建立統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)

中國能源市場(chǎng)改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是將政府政策制定和監(jiān)管職能分離開來，由統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)能源活動(dòng)和服務(wù)實(shí)施監(jiān)管。

常規(guī)和非常規(guī)天然氣的監(jiān)管首先要建立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

從目前來看，價(jià)格監(jiān)管在國家發(fā)改委，環(huán)境監(jiān)管在環(huán)保部，市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、探礦權(quán)和土地利用由國土資源部負(fù)責(zé)管理。

從國外開發(fā)頁巖氣的經(jīng)驗(yàn)來看，盡管有的國家實(shí)施的也是分散的政府監(jiān)管，但是，他們有統(tǒng)一的監(jiān)管隊(duì)伍對(duì)每一口井實(shí)施全面和全過程監(jiān)管，相關(guān)環(huán)境法律框架完善，執(zhí)行力度很強(qiáng)。

根據(jù)中國監(jiān)管力量弱以及環(huán)境法律執(zhí)行和實(shí)施力度不強(qiáng)的狀況，應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其對(duì)頁巖氣的監(jiān)管目標(biāo)是：經(jīng)濟(jì)贏利和環(huán)境保護(hù)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置可依照分散和集中相結(jié)合、自上而下和自下而上相結(jié)合的方式進(jìn)行。

集中式的監(jiān)管是將主要的監(jiān)管權(quán)集中到一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其主要職能是：第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入/退出門檻的設(shè)立。市場(chǎng)準(zhǔn)入/退出的機(jī)制應(yīng)從國土資源部剝離出來，劃歸到統(tǒng)一的監(jiān)管部門。第二，價(jià)格的監(jiān)管和設(shè)定。價(jià)格監(jiān)管從國家發(fā)改委完全剝離出來，統(tǒng)一的監(jiān)管部門如果沒有監(jiān)管價(jià)格，就形同虛設(shè)，不會(huì)有很強(qiáng)的監(jiān)管能力。第三，環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由環(huán)保部來制定，監(jiān)管部門具體實(shí)施。監(jiān)管部門要組建強(qiáng)有力的專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，對(duì)每口井實(shí)施全面全過程的監(jiān)管。第四，土地利用監(jiān)管。土地利用標(biāo)準(zhǔn)和控制由國土資源部制定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。土地利用、水資源的保護(hù)以及空氣排放物的監(jiān)管具體都?xì)w統(tǒng)一的專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍實(shí)施。

在自上而下的模式中要建立全國統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的國家電力監(jiān)管委員會(huì)的基礎(chǔ)上，將天然氣的監(jiān)管職能和二氧化碳市場(chǎng)交易的監(jiān)管職能納入國家電力監(jiān)管委員會(huì)，并改名為國家能源和碳市場(chǎng)交易監(jiān)管委員會(huì)，作為國務(wù)院直屬的事業(yè)機(jī)構(gòu)。在自下而上的監(jiān)管模式中，要大力充實(shí)和擴(kuò)大地方能源和碳市場(chǎng)交易監(jiān)管委員會(huì)的能力，要有獨(dú)立的、專業(yè)的、人力資源配備較齊的監(jiān)管隊(duì)伍來管理。在監(jiān)管的過程中，可以根據(jù)本地區(qū)的條件，對(duì)上級(jí)監(jiān)管部門所賦予的價(jià)格監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管予以調(diào)整?？偟囊笫?，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)中，地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于國家制定的標(biāo)準(zhǔn)，但可以嚴(yán)于國家制定的標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)格監(jiān)管根據(jù)各地的情況，較大幅度放松，甚至放開對(duì)氣價(jià)的監(jiān)管。例如，在東部地區(qū)，國內(nèi)天然氣的供應(yīng)價(jià)格應(yīng)與進(jìn)口的LNG的價(jià)格逐漸靠攏。中西部地區(qū)根據(jù)區(qū)域市場(chǎng)的供需關(guān)系，對(duì)價(jià)格做出適當(dāng)?shù)妮^大幅度的調(diào)整?？梢圆捎貌煌膬r(jià)格模式，例如天然氣階梯價(jià)格和季節(jié)性調(diào)節(jié)價(jià)格。

中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)地方監(jiān)管的檢查和督導(dǎo)。如果某個(gè)地方在頁巖氣開發(fā)的過程中，發(fā)生嚴(yán)重的頁巖氣事故和放松環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)象，上級(jí)部門應(yīng)該要求地方監(jiān)管部門改正，積極落實(shí)各種改進(jìn)的措施。地方監(jiān)管部門是中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出單位，人事權(quán)在中央監(jiān)管部門手里，經(jīng)費(fèi)由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)全部或部分撥出。經(jīng)費(fèi)來源可以從資源稅，或開采權(quán)收費(fèi)，或零售氣價(jià)中收取，地方應(yīng)拿大頭。地方只設(shè)立省一級(jí)監(jiān)管部門，直接掌握向各地派出的專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍。

這種監(jiān)管架構(gòu)可以有效避免地方為了發(fā)展頁巖氣而放松對(duì)環(huán)保監(jiān)管要求的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在過去經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的幾十年里，屢見不鮮。在頁巖氣的發(fā)展中要杜絕這種現(xiàn)象的再度發(fā)生。

推動(dòng)以價(jià)格監(jiān)管為中心的市場(chǎng)化改革

從國外的常規(guī)和非常規(guī)天然氣發(fā)展情況來看，放松價(jià)格監(jiān)管是一個(gè)行之有效的方法。

例如，美國在上世紀(jì)三四十年代由于天然氣管道的鋪設(shè)和發(fā)展，要求設(shè)立聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC），管理跨州天然氣管道。同時(shí)各州對(duì)天然氣的價(jià)格實(shí)施監(jiān)管。由于考慮到天然氣管道運(yùn)輸?shù)淖匀粔艛嘈再|(zhì)和消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，各州的監(jiān)管委員會(huì)往往將價(jià)格管制在一個(gè)較低的水平上，造成天然氣開發(fā)不足，供應(yīng)短缺。

在上世紀(jì)70年代末，美國改革了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，大膽放開對(duì)天然氣價(jià)格的管制，刺激了常規(guī)和非常規(guī)天然氣的開發(fā)。許多企業(yè)將大量資金投入到技術(shù)研發(fā)，在開采技術(shù)上產(chǎn)生了水平鉆井和水力壓裂等技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用，使頁巖氣的開發(fā)出現(xiàn)了井噴式的發(fā)展。

目前中國進(jìn)口的管道天然氣和沿海進(jìn)口的LNG價(jià)格都比國內(nèi)生產(chǎn)的天然氣價(jià)格高40%-60%不等。例如，從卡塔爾進(jìn)口的LNG達(dá)到4元/立方米。上海從澳大利亞進(jìn)口的LNG的成本比國內(nèi)管道天然氣成本高1倍。由于國內(nèi)生產(chǎn)的天然氣價(jià)低，影響了企業(yè)開發(fā)的積極性。逐步提高國內(nèi)天然氣的價(jià)格，是開發(fā)頁巖氣的主要驅(qū)動(dòng)力。

目前在廣西、廣東開展的天然氣價(jià)格改革試點(diǎn)，其宗旨是要走市場(chǎng)化改革的道路，也就是要放開和放松對(duì)天然氣價(jià)格的監(jiān)管。有步驟地放開氣價(jià)，使天然氣生產(chǎn)成本和合理利潤能夠得到體現(xiàn)，既能滿足保護(hù)環(huán)境的需要，也不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成太大負(fù)擔(dān)。兩廣地區(qū)的價(jià)格改革說明天然氣價(jià)格的放松和放開是可行的，是值得推廣的。在東部地區(qū)天然氣的需求非常旺盛，這給天然氣價(jià)格改革提供了基礎(chǔ)的條件。

政府放松天然氣價(jià)格管制并不是說無論在什么條件下都任價(jià)格自由漲落。天然氣開發(fā)所涉及到的技術(shù)創(chuàng)新成本、投資風(fēng)險(xiǎn)、投資多樣化、管網(wǎng)鋪設(shè)以及由于環(huán)保問題所提高的生產(chǎn)成本和投資成本都可以在價(jià)格的改革中得到補(bǔ)償，促進(jìn)頁巖氣的開發(fā)。

按一般的匡算，由于加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的監(jiān)管，頁巖氣的生產(chǎn)成本會(huì)提高7%左右。在價(jià)格的改革中，如果與進(jìn)口LNG的價(jià)格相比，將國內(nèi)生產(chǎn)的天然氣價(jià)格提高20%，是完全可行的。價(jià)格改革和放松價(jià)格監(jiān)管是激勵(lì)頁巖氣發(fā)展的最主要的動(dòng)力。

在頁巖氣的發(fā)展中應(yīng)該考慮降低環(huán)境的要求來減少企業(yè)的投資和生產(chǎn)成本，這種做法既危害了環(huán)境也阻礙了頁巖氣的發(fā)展，不可能真正的提高企業(yè)開發(fā)頁巖氣的信心。放松價(jià)格監(jiān)管是市場(chǎng)化改革的核心，是促進(jìn)頁巖氣大規(guī)模發(fā)展的抓手。

加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管是消除頁巖氣發(fā)展障礙的有效解決方案

頁巖氣的開發(fā)會(huì)對(duì)環(huán)境造成一定的危害并影響公眾身體健康，這是引發(fā)爭議最重要的原因。中國的頁巖氣資源很多都分布在生態(tài)比較脆弱的地區(qū)，如果開采頁巖氣不加強(qiáng)環(huán)境防備，其負(fù)面作用就會(huì)抵消開采頁巖氣所帶來的益處。

頁巖氣開發(fā)過程中會(huì)產(chǎn)生對(duì)土地的破壞、水資源的污染及有害氣體的排放，但這些危害都可以通過提升技術(shù)、制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施減少。中國在煤炭、石油、稀土、金屬礦等方面盲目開采造成不可逆轉(zhuǎn)環(huán)境破壞的教訓(xùn)，是極其慘痛和深刻的。只有在生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，才能有效避免環(huán)境破壞事故的發(fā)生。降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和放松環(huán)境監(jiān)管以換取頁巖氣開發(fā)的速度和規(guī)模是絕對(duì)錯(cuò)誤的想法和做法。

環(huán)境監(jiān)管的核心是事前監(jiān)管、全過程監(jiān)管和事后評(píng)估監(jiān)管：

事前監(jiān)管就是要求開發(fā)企業(yè)認(rèn)真做好鉆井位置的選擇、當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)條件信息的收集，以及水資源可獲得性和地下水循環(huán)的調(diào)查。盡量減少對(duì)土地的破壞和提高有效土地利用。在開發(fā)之前要求企業(yè)做好必要信息披露，與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立良好互動(dòng)關(guān)系，了解當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)條件和各種污染物背景，采集樣品并密封保存，以備將來事后評(píng)估監(jiān)管時(shí)使用。專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍要針對(duì)當(dāng)?shù)貤l件，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范做出科學(xué)、適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和核查。

全過程監(jiān)管開采的整個(gè)過程。從鉆探到完井到生產(chǎn)以及后續(xù)過程都要實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管依據(jù)頁巖氣開發(fā)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。過程監(jiān)管也就是在開發(fā)過程的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)必須現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，滿足所有相關(guān)條件和要求后，經(jīng)過專業(yè)監(jiān)管人員簽字才可進(jìn)入下一步生產(chǎn)程序。環(huán)境監(jiān)管的各種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范在各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該滿足。要采用綠色完井技術(shù)以及壓裂技術(shù)，壓裂回水要進(jìn)行處理和再利用，這些都是全過程監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。

事后評(píng)估監(jiān)管。在監(jiān)管前期和監(jiān)管過程中所產(chǎn)生的環(huán)境影響有時(shí)不容易覺察和掌握，在生產(chǎn)的最后階段要對(duì)地下水、地表水的污染狀況與原來的樣品對(duì)照，檢驗(yàn)其是否對(duì)地下水，尤其是飲用水，產(chǎn)生了污染。在一些氣體的測(cè)試檢查中要盡量減少溫室氣體，尤其是減少甲烷的排放。要評(píng)估頁巖氣生產(chǎn)過程給地質(zhì)構(gòu)造帶來的變化以及評(píng)價(jià)發(fā)生地震的不確定因素。事后監(jiān)管也建議開發(fā)商利用各種技術(shù)和措施進(jìn)行補(bǔ)救，或者回收逃逸的溫室氣體。事后監(jiān)管的評(píng)估應(yīng)該嚴(yán)格，對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)要給予懲罰。

實(shí)施全面的公共環(huán)境監(jiān)管：

頁巖氣的開發(fā)過程應(yīng)該有所有利益相關(guān)方的參與。政府的主要作用是制定嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范以及政策制定和實(shí)施。監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國和地方的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并派出隊(duì)伍對(duì)每口井實(shí)行監(jiān)管。頁巖氣開發(fā)及相關(guān)企業(yè)應(yīng)該建立企業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)，并將國家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)作為公司必須遵從的最低要求。當(dāng)缺乏地區(qū)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，公司應(yīng)該參照國際和其他地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來開發(fā)生產(chǎn)。非政府組織和其他社會(huì)組織要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，監(jiān)督企業(yè)遵守環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)起不到的作用。非政府組織提出推動(dòng)監(jiān)管的倡議，同時(shí)也對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督。要發(fā)揮社區(qū)的作用，因?yàn)轫搸r氣開發(fā)往往直接影響到社區(qū)居民的身體健康及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。社區(qū)積極參與，公司和監(jiān)管機(jī)構(gòu)互動(dòng)可以使頁巖氣開發(fā)不僅保護(hù)環(huán)境，而且能夠增加社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和增加就業(yè)機(jī)會(huì)。

環(huán)境監(jiān)管的主要內(nèi)容包括：

水平鉆井和水力壓裂法是頁巖氣開發(fā)的核心技術(shù)。在此生產(chǎn)過程中，由于潤滑劑中的化學(xué)成分夾雜著大量水（稱為壓裂液體）以及沙石被高壓注入地下井，壓裂鄰近的巖石構(gòu)造并擴(kuò)張裂口，使天然氣能夠進(jìn)入井中以便收集。這些水在壓裂后的某個(gè)時(shí)間段又返回地面。這些生產(chǎn)活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境和人類健康造成負(fù)面影響，包括水體污染、空氣污染和土地破壞。

1.頁巖氣開發(fā)前的規(guī)劃和預(yù)備工作。要禁止在生態(tài)十分脆弱的地區(qū)開展頁巖氣的開發(fā)，在選擇鉆井地點(diǎn)時(shí)要盡量減少對(duì)人口稠密地區(qū)、文化遺址、現(xiàn)有土地使用和生態(tài)環(huán)境的影響。在勘探鉆井前要與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、居民和其他有關(guān)單位商談，并對(duì)開發(fā)的規(guī)劃和運(yùn)行發(fā)布公告、聽取評(píng)論，聽取反饋意見后加以修改。要與當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一起來，盡量利用當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，減少新的道路和設(shè)施用地。

在前期準(zhǔn)備中，要與當(dāng)?shù)卣捅O(jiān)管機(jī)構(gòu)建立密切的聯(lián)系，按照監(jiān)管要求準(zhǔn)備報(bào)批材料。公司的管理人員要參與環(huán)境監(jiān)管，并對(duì)當(dāng)?shù)氐叵滤臀廴疚锏雀鞣N環(huán)境噪音背景收集樣品密封保存。要向當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)備各種信息資料，包括潤滑劑的化學(xué)成分等（這些信息可以不對(duì)外公開披露）。可以公開披露的信息要適當(dāng)?shù)赝ㄟ^網(wǎng)站或其他形式向公眾告知。

2.土地利用的影響。頁巖氣開發(fā)中，土地是列為首要關(guān)注的問題。除了氣井施工需要土地，頁巖氣的開發(fā)還需要更多的土地用來修建道路、水池以及輸氣設(shè)施。這些土地的利用可能會(huì)破壞地表和影響周邊的生物多樣性。大規(guī)模鉆井利用的土地量對(duì)中國來說會(huì)與農(nóng)業(yè)、工業(yè)和居民用地相競爭。在中國，鉆井地區(qū)一般來說，都是人口比較稠密的地方，因此，要特別注意對(duì)居民生產(chǎn)和生活的影響。

3.水資源影響。頁巖氣開發(fā)的水資源消耗是巨大的，一般一口井需要耗水1萬立方米左右，這將限制在水資源匱乏地區(qū)開發(fā)頁巖氣。頁巖氣開發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)厮疁匾约吧飼?huì)產(chǎn)生重大的影響，要密切關(guān)注當(dāng)?shù)氐乇硭秃粗匾募竟?jié)性徑流變化。

地表水的污染如果管理不當(dāng)，大量廢水會(huì)危及地表及地下水體，反排廢水和生產(chǎn)廢水要加以處理并再利用。這兩類廢水由于水力壓裂生產(chǎn)流程，包含有各種有害的化學(xué)物質(zhì)。這些物質(zhì)既來自化學(xué)潤滑劑，也來自其他的化學(xué)抗腐劑和添加劑，以及其他的地下水污染物，例如，碳?xì)浠衔?、重金屬、鹽分及自然形成的放射性物質(zhì)。在水處理的過程中，化學(xué)物質(zhì)滲透到淺層土壤并進(jìn)入含水層。水力壓裂液體和廢水在儲(chǔ)存和往返于鉆井現(xiàn)場(chǎng)的運(yùn)輸過程中，要防止出現(xiàn)意外的地表溢漏。來自氣井的甲烷、重金屬、放射性物質(zhì)和其他污染物可以通過各種途徑流出，污染地下水資源。劣質(zhì)套管和水泥灌注也可能成為污染物流出的通道。要努力采用和做好綠色完井技術(shù)，阻止污染物通過自然斷層、裂縫、透水層以及其他方法向上遷移或流向地下蓄水層，這些都可能對(duì)地下水體造成污染。

防止地下水污染。對(duì)所在地區(qū)開展適當(dāng)?shù)牡刭|(zhì)勘查，要在哪里鉆井，要在什么地方實(shí)施水力壓裂都要做出評(píng)估，看這些活動(dòng)對(duì)深部斷層和地質(zhì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)引發(fā)地震的可能性，以及液體對(duì)地質(zhì)層是否有污染，防止液體污染地下水資源。確保水力壓裂的液體不會(huì)擴(kuò)展到氣層以外。落實(shí)嚴(yán)格的氣井設(shè)計(jì)和施工，以及加固和完井規(guī)則。

氣井和其他地層完全隔離，特別是與淡水飲用水層要完全隔離。還要采取各種措施，防止和遏制地表水泄漏和來自氣井的液體泄漏。要適當(dāng)處置反排水和廢水以及固體廢棄物。

要努力減少淡水用量，再利用和循環(huán)利用水資源，減少對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源的污染和過度開采。

4.空氣質(zhì)量和氣候變化。頁巖氣的開采過程與天然氣一樣，因有大量的甲烷泄漏而廣受關(guān)注。這些溫室氣體的排放，尤其是甲烷排放，既浪費(fèi)了開采出的天然氣，同時(shí)也對(duì)空氣質(zhì)量和氣候變化產(chǎn)生很大影響。如果這些泄漏氣體沒有被很好控制的話，頁巖氣利用對(duì)氣候的影響不會(huì)比煤炭排放二氧化碳產(chǎn)生的影響小。

因此，我們應(yīng)該努力把甲烷泄漏排放量減少到1%以下。應(yīng)該采取各種措施，利用現(xiàn)有的技術(shù)和新的技術(shù)來減少甲烷的排放，這些技術(shù)都是商業(yè)化和低成本的。尋求在完井的整個(gè)生產(chǎn)周期內(nèi)減少逃逸的和排放的溫室氣體。在鉆井的周期過程中，盡量減少來自車輛、鉆井引擎、水泵電機(jī)以及壓縮機(jī)所造成的空氣污染。

5.要制定相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃，能夠與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模相匹配。在頁巖氣的開采過程中有發(fā)生各種事故的風(fēng)險(xiǎn)，要制定各種措施和方案，減少這些事故的發(fā)生和降低危害程度。在事故發(fā)生中能夠積極采取應(yīng)對(duì)措施。頁巖氣開發(fā)對(duì)環(huán)境的影響要進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估和驗(yàn)證。

近期與中期建議

中國的頁巖氣發(fā)展正蓄勢(shì)待發(fā)，眾多企業(yè)摩拳擦掌，躍躍欲試，中國頁巖氣的大規(guī)模開發(fā)是可以預(yù)期的。但在大規(guī)模開發(fā)之前，我們必須要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)和深化價(jià)格監(jiān)管改革。

我們就此提出近期（2013年-2014年）和中期（2015年-2016年）監(jiān)管方面的幾點(diǎn)建議。

近期方案（2013年-2014年）：加強(qiáng)各政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，目前尤其應(yīng)該加強(qiáng)國土資源部和國家發(fā)改委的協(xié)調(diào)。根據(jù)頁巖氣“十二五”的發(fā)展規(guī)劃，制定合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入/退出標(biāo)準(zhǔn)和制度。在環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)該加強(qiáng)與環(huán)保部的協(xié)商。

國家發(fā)改委應(yīng)該推動(dòng)天然氣價(jià)格改革，制定改革的指導(dǎo)原則和時(shí)間表。推動(dòng)價(jià)格改革，發(fā)出正確的市場(chǎng)信號(hào)，吸引更多的投資者積極參與頁巖氣的開發(fā)?？朔搸r氣前期開采中的較大風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素，調(diào)動(dòng)國內(nèi)外頁巖氣公司的積極性，參與中國頁巖氣的開發(fā)。

環(huán)保部應(yīng)該盡快開展頁巖氣環(huán)境監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的研究制定。在目前應(yīng)該與招標(biāo)區(qū)和示范地區(qū)的開發(fā)結(jié)合起來，盡快出臺(tái)頁巖氣開發(fā)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范（暫定方案），使之應(yīng)用在前期的開發(fā)生產(chǎn)中，讓標(biāo)準(zhǔn)草案在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)、修改和提高。

加強(qiáng)對(duì)頁巖氣開發(fā)技術(shù)和環(huán)保技術(shù)的研發(fā)、引進(jìn)和應(yīng)用。采取各種市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段，盡早獲得成熟的頁巖氣開發(fā)技術(shù)和環(huán)保技術(shù)。

中期方案（2015年-2016年）：建立全國和地方的頁巖氣開發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建強(qiáng)有力的專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管、全過程監(jiān)管和事后評(píng)估監(jiān)管。

環(huán)保部要頒布一套完善的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，制定強(qiáng)有力的實(shí)施條例并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。常規(guī)和非常規(guī)天然氣的部門改革趨于完善，價(jià)格監(jiān)管全面放松和放開，市場(chǎng)化改革取得成效。

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